CPOM et fusion d'associations : autorisations et périmètre

CPOM et fusion d’associations gestionnaires ne se règlent pas par une seule question. Céder une autorisation, déclarer un changement de contrôle, échapper à l’appel à projet ou faire entrer plusieurs établissements dans un même contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens : quatre démarches différentes, quatre calendriers différents, que les directions générales et financières d’ESMS handicap doivent piloter séparément avant, pendant et après un regroupement associatif. Cet article s’en tient au volet autorisations et CPOM ; la gouvernance du projet de fusion elle-même est traitée ailleurs.

Cession d’autorisation, changement important, changement de contrôle : ce que dit le code avant toute fusion

Les autorisations des ESMS sont encadrées par l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles : « Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L. 312-1, l’autorisation est accordée pour une durée de quinze ans ». Lors d’un rapprochement, deux régimes juridiques distincts peuvent s’appliquer selon la nature de l’opération, et il ne faut pas les confondre.

La cession d’autorisation, soumise à l’accord préalable de l’autorité

Lorsqu’une opération de rapprochement passe par la cession d’une autorisation, le principe est net : L’autorisation ne peut être cédée qu’avec l’accord de l’autorité compétente pour la délivrer, qui s’assure que le cessionnaire pressenti remplit les conditions pour gérer l’établissement, le service ou le lieu de vie et d’accueil dans le respect de l’autorisation préexistante, le cas échéant au regard des conditions dans lesquelles il gère déjà, conformément aux dispositions du présent code, d’autres établissements, services ou lieux de vie et d’accueil. Sur le plan procédural, La demande de cession de l’autorisation mentionnée à l’article L. 313-1 est adressée par le cessionnaire à l’autorité ou aux autorités compétentes pour délivrer l’autorisation, le dossier de demande devant notamment comporter Le protocole d’accord portant cession de l’autorisation conclu entre le cédant et le cessionnaire. Le calendrier de la décision est resserré par rapport à une autorisation initiale : le délai prévu au deuxième alinéa de cet article est alors réduit à trois mois. Sur un sujet voisin, l’autorisation des frais de siège de l’organisme gestionnaire fait l’objet d’un article dédié.

Changement important et changement de contrôle, deux déclarations à ne pas confondre avec la cession

Une fusion n’implique pas toujours une cession d’autorisation à proprement parler. Elle peut relever d’un régime déclaratif distinct : Au moins deux mois avant sa mise en œuvre, tout changement important dans l’activité, l’installation, l’organisation, la direction ou le fonctionnement d’un établissement, d’un service ou d’un lieu de vie et d’accueil soumis à autorisation est déclaré à l’autorité compétente ayant délivré l’autorisation. Une opération de rapprochement peut aussi, indépendamment de toute cession, constituer tout changement dans les modalités de contrôle direct ou indirect de la personne morale gestionnaire, c’est-à-dire ce qui se traduisant par l’exercice direct ou indirect d’un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion par une nouvelle personne morale. Ce changement de contrôle est déclaré par cette dernière à l’autorité compétente ayant délivré l’autorisation. Cession d’autorisation et changement de contrôle sont donc deux procédures différentes : l’une suppose l’accord préalable de l’autorité, l’autre repose sur une déclaration.

CPOM et fusion : ce que les textes ne tranchent pas, et ce qu’ils disent du périmètre du contrat

Aucun des textes consultés — ni le code de l’action sociale et des familles, ni les publications de la HAS, de l’ANAP ou de l’IGAS — n’affirme qu’une fusion oblige à renégocier le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens en cours, à le transférer automatiquement à la nouvelle personne morale, ou à signer un avenant. Ce que les textes définissent, en revanche, c’est le périmètre du CPOM lui-même — un périmètre que la fusion peut faire évoluer, sans que le sort du contrat déjà signé soit réglé pour autant par ces mêmes textes.

Le CPOM est obligatoire pour Les établissements et services mentionnés aux 2°, 3°, 5° et 7° du I de l’article L. 312-1 ainsi que les établissements et services mentionnés au 6° du même I, à l’exception des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes mentionnés aux I et II de l’article L. 313-12, dès lors qu’ils relevant de la compétence tarifaire du directeur général de l’agence régionale de santé et de la compétence tarifaire conjointe de ce dernier et du président du conseil départemental, font l’objet d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens dans les conditions prévues à l’article L. 313-11. Le même article L. 313-12-2 du code de l’action sociale et des familles ouvre la possibilité d’élargir ce périmètre : A l’exception des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes mentionnés aux I et II du même article L. 313-12, il peut inclure d’autres catégories d’établissements ou de services mentionnés au I de l’article L. 312-1 et relevant, pour leur autorisation, du président du conseil départemental ou du directeur général de l’agence régionale de santé, à une condition cumulative : lorsque ces établissements ou services sont gérés par un même organisme gestionnaire et relèvent du même ressort territorial.

Sur la durée, Ces contrats fixent les obligations respectives des parties signataires et prévoient les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis, sur une durée maximale de cinq ans, prorogeable dans la limite d’une sixième année, et Ces contrats peuvent concerner plusieurs établissements et services — une faculté qui prend tout son sens pour un organisme gestionnaire élargi par fusion. Ce sont ces deux critères, organisme gestionnaire unique et ressort territorial commun, qui déterminent si des établissements repris ou fusionnés peuvent entrer dans un même contrat. Notre article sur les indicateurs CPOM et le tableau de bord ESMS détaille le pilotage d’un contrat déjà élargi à plusieurs établissements.

Ce périmètre ne doit pas être confondu avec celui, différent, que retient la HAS pour regrouper une évaluation qualité sur plusieurs établissements : Les ESSMS évalués doivent être gérés par un même gestionnaire et avoir un numéro FINESS juridique identique. Le critère FINESS conditionne le périmètre d’une évaluation qualité, pas celui d’un CPOM — deux notions à ne pas superposer, comme le détaille notre article sur l’articulation entre CPOM et évaluation HAS.

Ce que ça change pour le directeur général et le directeur financier

Directeur général : sécuriser deux calendriers d’autorisation, pas la gouvernance

Pour le directeur général, une fusion pose d’abord une question de calendrier d’autorisations — la gouvernance du projet est traitée dans notre article sur le pilotage d’une fusion d’associations. Il doit sécuriser en parallèle la cession de chaque autorisation concernée et la déclaration du changement de contrôle, deux démarches dont les jalons ne coïncident pas nécessairement. Avant même d’engager ces démarches, Nexem rappelle qu’un projet de rapprochement suppose d’abord d’identifier l’outil juridique adéquat et choisir entre fusion-absorption, fusion-création, scission ou apport partiel d’actifs (appelé en pratique « reprise d’établissement »), sur le site de Nexem.

Directeur financier : un périmètre contractuel qui peut s’élargir

Pour le directeur financier, le CPOM obligatoire peut inclure d’autres établissements ou services d’un même organisme gestionnaire relevant du même ressort territorial, dans les conditions décrites plus haut ; les textes cités ne disent pas ce qu’il advient d’un contrat antérieur signé par une structure absorbée. La question des synergies budgétaires entre établissements mutualisés se pose donc dans ce cadre, sans mécanisme que ces textes attacheraient à la fusion elle-même.

Piloter le volet autorisations et CPOM d’un projet de rapprochement : étapes et points de vigilance

Nexem structure la préparation d’un rapprochement associatif autour d’une méthodologie pour préparer toutes les étapes du projet : ingénierie juridique et fiscale, transfert des autorisations, incidences sociales du projet. Notre article sur la réorganisation étape par étape détaille le séquençage complet d’un projet de fusion.

Un regroupement d’établissements peut, sous condition, échapper à la procédure d’appel à projet. Le code prévoit que Sont exonérés de la procédure d’appel à projet mentionnée au I, entre autres, Les projets d’extension inférieure à un seuil fixé par décret ainsi qu’Les opérations de regroupement d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux par les gestionnaires détenteurs des autorisations délivrées en application de l’article L. 313-1 , si ces opérations entraînent des extensions de capacités inférieures au seuil prévu au 1° du présent II. Le seuil mentionné au 1° du II de l’article L. 313-1-1 , à partir duquel les projets d’extension d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux doivent être soumis à la commission d’information et de sélection, correspond à une augmentation d’au moins 30 % de la capacité de l’établissement ou du service. Au-delà de ce seuil, l’exonération ne joue plus et un appel à projet redevient nécessaire. Sur les formes de coopération entre établissements médico-sociaux, voir notre article dédié.

Simplification du CPOM et transformation de l’offre : le contexte

La dynamique de rapprochement entre organismes gestionnaires s’inscrit dans un mouvement plus large que le seul volet contractuel. La conférence nationale du handicap du 26 avril 2023 a fixé comme objectif d’ici à 2030 le passage « d’une logique de place à une logique d’offre de services coordonnés », rappelle l’IGAS. Parmi les leviers identifiés pour cette transformation, l’IGAS cite : « Faire des règles de financement un levier de transformation et adapter l’écosystème numérique à la modularité des parcours ».

Sur la méthode elle-même, le CPOM médico-social reste, de l’aveu des acteurs de terrain interrogés par l’ANAP, un processus lourd, complexe, chronophage qui n’est pas harmonisé entre les différentes régions. Ses outils et indicateurs sont trop nombreux, les délais de signature trop longs. Pour y répondre, l’ANAP a diffusé aux ARS et aux conseils départementaux une méthode plus qualitative et moins lourde qui permet de réduire par deux les délais moyens de contractualisation et de multiplier par quatre le rythme de signature. Cette méthode porte sur la contractualisation CPOM en général ; elle ne traite pas spécifiquement du cas d’une fusion, mais elle donne la mesure du contexte dans lequel s’inscrira toute future négociation contractuelle, fusion ou non.

Mini-FAQ : CPOM et fusion d’associations gestionnaires

Une fusion oblige-t-elle à renégocier le CPOM en cours ?

Aucun des textes cités plus haut ne pose cette obligation comme une règle générale. Le périmètre du CPOM dépend du gestionnaire et du ressort territorial, comme expliqué dans la section consacrée au périmètre du contrat ; ce que devient un contrat déjà signé au moment d’une fusion n’est pas réglé par ces textes.

Cession d’autorisation et changement de contrôle sont-ils la même démarche ?

Non. Ce sont deux procédures distinctes, décrites dans la première section : l’une suppose l’accord préalable de l’autorité compétente, l’autre repose sur une déclaration préalable, à laquelle l’autorité peut s’opposer.

Un regroupement d’établissements échappe-t-il toujours à l’appel à projet ?

Non, seulement en dessous du seuil d’extension de capacité présenté dans la section sur la mise en œuvre. Au-delà de ce seuil, l’exonération prévue pour les regroupements ne joue plus.

SOS HANDICAP

CPOM et fusion d’associations : autorisations et périmètre du contrat