Dominique Libault, artisan de la création de la branche autonomie, est mort cet été. La CNSA indique que les équipes de la CNSA ont appris le décès de Dominique Libault, survenu samedi 8 août. Sa disparition relance le débat sur le financement pérenne de cette branche, pour le secteur du handicap comme pour celui du grand âge.
Les faits
Dans un communiqué publié sur son site, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) a rendu hommage à un haut fonctionnaire qui incarnait la Sécurité sociale à laquelle il avait voué toute sa carrière, saluant en lui une personnalité qui portait les valeurs de rigueur, de solidarité et de service public. Ce texte d’hommage revient longuement sur les principales étapes d’un parcours consacré, pour l’essentiel, à la construction des politiques de solidarité.
Le parcours de Dominique Libault reste indissociable de la construction de la politique française de l’autonomie. Entre 2018 et 2019, il a conduit la concertation nationale « Grand âge et autonomie », dont le rapport est considéré par la CNSA comme l’un des piliers de la création, en 2020, de la cinquième branche de la Sécurité sociale consacrée à l’autonomie — la caisse dont les missions et le financement continuent d’évoluer au gré des réformes successives. Avant cette échéance, la prise en charge de la perte d’autonomie, qu’elle touche des personnes âgées ou des personnes en situation de handicap, reposait sur une architecture de financement éclatée entre les départements, l’assurance maladie et l’action sociale locale. En proposant de fédérer ces circuits croisés au sein d’une branche dédiée de la Sécurité sociale, Dominique Libault a inscrit dans le débat public une question de fond qui, depuis, n’a cessé de structurer les réformes du secteur médico-social.
Il n’en est pas resté là : « En mars 2022, il remet un second rapport avec 21 recommandations pour simplifier le parcours des personnes âgées en perte d’autonomie et des personnes en situation de handicap », prolongeant un travail engagé plusieurs années plus tôt sur la structuration territoriale de l’accompagnement. Ce second temps de sa mission confirme une constante de son approche : simplifier des circuits administratifs souvent illisibles pour les familles et les professionnels, en cherchant à rapprocher les guichets institutionnels du quotidien des personnes accompagnées.
Mise en perspective
La disparition de Dominique Libault survient alors que la trajectoire financière de la branche autonomie continue d’être discutée sur la scène parlementaire, dans un contexte plus large de tensions démographiques qui pèsent sur le secteur de l’autonomie. Devant la commission des affaires sociales du Sénat, la direction de la CNSA a expliqué qu’une progression affaiblie des recettes avait nécessité des efforts de réduction des dépenses pour stabiliser la trajectoire de la branche.
Cette équation budgétaire, que Dominique Libault avait lui-même contribué à poser en donnant à la branche autonome son architecture institutionnelle, structure aujourd’hui l’ensemble des arbitrages relatifs au financement du soutien à l’autonomie, qu’il s’agisse du champ du handicap ou de celui du grand âge. La question qu’il avait portée dès sa concertation nationale reste, plusieurs années après, largement ouverte : comment financer durablement une branche dont les besoins augmentent plus vite que les recettes qui lui sont affectées, sans reporter la charge sur les familles ni sur les départements.
Au-delà des seuls arbitrages chiffrés, cette continuité institutionnelle a une valeur en soi pour les acteurs du secteur du handicap. Dominique Libault avait la particularité, peu commune parmi les hauts fonctionnaires ayant piloté des concertations nationales, d’être identifié aussi bien par les associations gestionnaires d’ESAT et d’établissements pour personnes handicapées que par les fédérations du grand âge, comme un interlocuteur capable de faire dialoguer deux mondes professionnels historiquement cloisonnés. Sa disparition prive donc le secteur d’un point de convergence rare entre ces deux champs, à un moment où les arbitrages budgétaires à venir vont, une fois de plus, mettre en tension leurs besoins respectifs.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale à venir devra, une nouvelle fois, trancher cette équation. Il le fera cette fois sans la voix de celui qui avait le plus contribué à formuler les termes du débat depuis l’intérieur de l’administration, et dont l’autorité, construite sur plusieurs mandats successifs à la tête de missions gouvernementales, avait fini par dépasser les clivages partisans habituels sur ces sujets.
Impact concret par profil métier
Pour les directeurs d’ESMS et d’ESAT
Pour les directeurs d’établissements et services médico-sociaux, l’héritage institutionnel de Dominique Libault se traduit très concrètement sur le terrain. Son plaidoyer pour des guichets territoriaux unifiés a ouvert la voie à la création du Service public départemental de l’autonomie (SPDA), déployé à partir de 2025, un dispositif que les directeurs doivent désormais intégrer dans leurs pratiques d’orientation et de coordination des parcours, aux côtés des maisons départementales des personnes handicapées. Pour sécuriser leurs demandes de financement auprès de la CNSA, ils s’appuient notamment sur les circuits de financement mobilisés pour leurs demandes d’aides médico-sociales, dont le fonctionnement reste directement hérité de l’architecture posée par la création de la branche autonomie.
Concrètement, cela signifie que les directeurs d’ESAT et d’entreprises adaptées, tout comme leurs homologues des établissements pour personnes âgées, dialoguent aujourd’hui avec un unique niveau de pilotage territorial pour leurs dossiers d’orientation, là où plusieurs guichets se superposaient auparavant. Le décès de son principal promoteur ne remet pas en cause l’architecture déjà déployée, mais il prive le secteur d’un interlocuteur qui avait la capacité, rare dans l’administration, de traduire les remontées de terrain des directeurs en arbitrages budgétaires concrets. Pour les équipes de direction, l’enjeu immédiat n’est donc pas la remise en cause du cadre existant, mais la vigilance à porter sur la manière dont ce cadre continuera d’être défendu, articulé et financé dans les prochaines discussions budgétaires, sans celui qui en avait porté la conception initiale.
Pour les cadres de la branche autonomie et de la CNSA
Pour les cadres qui pilotent la branche autonomie au quotidien, la disparition de son principal artisan intervient à un moment charnière : celui où le budget alloué chaque année à la branche autonome pour appuyer les ESMS doit composer avec des recettes moins dynamiques que prévu. Ces équipes portent également les dispositifs de formation continue destinés aux professionnels de l’autonomie, un volet que Dominique Libault jugeait indissociable de la qualité de l’accompagnement sur le terrain.
Ces cadres devront désormais porter seuls, dans les arbitrages interministériels et devant les commissions parlementaires, une doctrine de financement qu’il avait largement contribué à écrire. Cela suppose de continuer à défendre, sans en être les auteurs originels, les grands équilibres qu’il avait posés entre solidarité nationale, financement territorial et reste à charge des familles — un équilibre que chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale vient rediscuter, texte après texte.
Perspectives
Sur le plan budgétaire, les données récentes changent la donne : L’an dernier, un déficit de 2,8 milliards d’euros était anticipé pour l’année 2028 ; la trajectoire a depuis été révisée, puisque cette année, il n’est plus que de 1,7 milliard d’euros pour 2028, selon les travaux les plus récents présentés au Sénat. Cette embellie relative ne referme pas pour autant le débat que Dominique Libault avait largement contribué à ouvrir sur le financement pérenne de l’autonomie.
Le rapport qu’il avait remis à l’issue de la concertation « Grand âge et autonomie » a contribué à faire émerger une nouvelle ambition collective pour cette politique publique ; c’est cette ambition que les prochains arbitrages devront désormais porter, sans celui qui en avait été l’un des principaux artisans. Les prochains textes financiers diront si la trajectoire engagée depuis la création de la branche se poursuit dans la voie qu’il avait tracée, pour le secteur du handicap comme pour celui du grand âge.
Plusieurs échéances restent à surveiller de près par les professionnels du secteur. Le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale devra confirmer, ou au contraire infléchir, la trajectoire de réduction du déficit engagée par la branche. La déclinaison territoriale du service public départemental de l’autonomie devra également continuer à se déployer dans les mois qui viennent, avec des degrés d’avancement encore contrastés d’un département à l’autre. Enfin, la question de la succession politique de Dominique Libault à la tête des grandes concertations sur l’autonomie reste, à ce stade, entièrement ouverte : aucune nouvelle mission d’ampleur comparable n’a pour l’instant été confiée à un successeur identifié.
